Abwertung eines Einflußgebietes:
Die Währungszone mit früheren Kolonien ist Frankreich zu teuer geworden
Bernard Conte
Vollständiger Text eines Artikels aus Der Überblick
33. Jahrgang, Nr. 2, Juni 1997: S. 32-35
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Dreizehn Staaten in Zentral- und Westafrika haben ihre Währung an den französischen Franc gebunden. Der Entwicklung dieser früheren französischen Kolonien ist das so lange zuträglich gewesen, wie die Preise ihrer Exporte hoch und die Zinsen niedrig waren. Inzwischen sind aber der Pariser Regierung die Subventionen für ihre afrikanische Klientel und für französische Unternehmen, die in Afrika tätig sind, zu teuer geworden. Sie mußte den Vereinigten Staaten und dem internationalen Währungsfonds das Feld zum Teil überlassen und versucht nun, über den Weg der europäischen Entwicklungspolitik ihre Einflußzone zurückzugewinnen.
Die Währungszone des afrikanischen Franc geht auf den Beginn des Zweiten Weltkriegs zurück. Im August und September 1939 führte die französische Regierung Devisenkontrollen ein, so daß der Franc nicht mehr in Fremdwahrung konvertiert werden konnte. Jeder Handel zwischen dem französischen Kolonialreich und anderen Ländern wurde untersagt. Der Wirtschafts- und Sozialrat der Regierung in Paris erklärte 1993: «Diese Erlasse gaben der Existenz der Franc-Zone — definiert als geographischer Raum, innerhalb dessen die Währungen konvertierbar blieben, die jedoch gemeinsamen Schutzregeln nach außen unterlagen —erstmals einen offiziellen Charakter.»
In den Jahren 1954 bis 1962 wurden die meisten französischen Kolonien in die Unabhängigkeit entlassen; manche der neuen Staaten, vor allem im ehemaligen Indochina und in Nordafrika, schieden mehr oder weniger rasch aus der Franc-Zone aus, um ihre Souveranität im Währungsbereich auszuüben. Heute gehören zu der Zone noch Frankreich, seine restlichen Besitzungen in Übersee (Französisch-Guyana, Réunion und einige Pazifikinseln), das Fürstentum Monaco, Mayotte, dreizehn Staaten auf dem afrikanischen Kontinent sowie die Republik der Komoren. In Afrika südlich der Sahara umfaßt die Franc-Zone die Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Zentralafrikanische Wirtschafis- und Währungsunion. Drei Notenbanken sind ihr angeschlossen: die der westafrikanischen Staaten, die der zentralafrikanischen Staaten und die der Komoren. Die Länder, die den Währungsunionen in West- und Zentralaffika angehören, verwenden den sogenannten CFA-Franc (CFA steht für Communauté Financière Africaine, Afrikanische Finanzgemeinschafr); auf den Komoren gilt der komorische Franken.
Wie fünktioniert die Franc-Zone? Ihre Regeln haben sich seit 1939 weiterentwickelt, vor allem im Rahmen von Reformen in den Jahren 1972 und 1973. Vier große Grundsätze sind jedoch beibehalten worden: Erstens, das französische Schatzamt garantiert die Konvertierbarkeit der Währung von allen Mitgliedsländem der Zone. Zweitens, innerhalb der Zone ist Kapital frei übertragbar. Drittens, die Devisenreserven werden zusammengelegt; die afrikanischen Mitgliedsländer müssen mindestens 65 Prozent ihrer Reserven auf einem 'Operationskonto' beim französischen Schatzamt hinterlegen. Und viertens, der afrikanische Franc steht in einem festen Wechselkurs zum französischen; das Verhältnis war von 1948 bis 1984 auf eins zu fünfzig festgelegt.
Die Franc-Zone dient zunächst einmal der Außenpolitik Frankreichs. Dessen Politik der Entwicklungszusammenarbeit hat die Kolonialpolitik fortgesetzt und aus Afrika und insbesondere der Franc-Zone ein bevorzugtes Terrain der Machtstrategie Frankreichs gemacht. Die CFA-Zone ist ein besonderes Gebiet: Militärisch wird es durch eine Reihe von bilateralen Abkommen geschützt, und Frankreich betreibt dort eine sehr rege und personenbezogene Diplomatie. Von Zeit zu Zeit werden franko-afrikanische Gipfel veranstaltet, sozusagen Familienfeiern, bei denen die unvergängliche Freundschaft, die gemeinsame Kultur und die Schicksalsgemeinschaft zelebriert werden. Paris hat sich damit eine politische Klientel erhalten, die vor allem im Rahmen internationaler Institutionen nützlich war, um Frankreich den Rang und das Prestige einer Mittelmacht zu sichern.
Darüber hinaus hat die CFA-Zone für Frankreich auch wirtschaftliche Bedeutung. Allerdings haben die stärkere Eingliederung der französischen Wirtschaft in den Weltmarkt und die Veränderungen in Europa das Interesse an bevorzugten Wirtschaftsbeziehungen zum ehemaligen Kolonialreich verringert: 1950 wurde die Hälfte des französischen Außenhandels mit der Franc-Zone abgewickelt, zu der allerdings seinerzeit noch Nordwestafrika und Indochina gehörten. Diese wirtschaftliche Ausrichtung ging auf den Druck der französischen Industriellen zurück, die auf die Märkte des Kolonialreiches großen Wert legten. Seit etlichen Jahren kommt diesen 'bevorzugten' Handelsbeziehungen aber kein strategisches Interesse mehr zu. 1994 beliefen sich die Exporte Frankreichs in die CFA-Zone auf 12,5 Milliarden französische Francs und die Importe auf 10,5 Milliarden (ein Franc sind heute etwa 30 Pfennig). Das machte weniger als ein Prozent des Außenhandels Frankreichs aus. Der Überschuß aus diesem Warenverkehr trug 2,3 Prozent zum gesamten Handelsbilanzüberschuß Frankreichs bei. Auch in bezug auf Investitionen französischer Unternehmen spielt die CFA-Zone kaum noch eine Rolle: Ende 1994 beliefen sich diese auf 5,4 Milliarden, das waren 0,6 Prozent der gesamten französischen Investitionen im Ausland.
Geringer Nutzen für Frankreich, großer für einzelne Unternehmen
Vom Interesse der französischen Wirtschaft als ganzer muß man aber das der Unternehmen unterscheiden, die Beziehungen zu Afrika unterhalten. Die stark liefergebundene bilaterale französische Entwicklungshilfe und die Reservierung von Märkten führen zur Verteilung von Extraprofiten an eine Reihe von Firmen — und zwar an solche, die stark personalisierten Netzen angehören, in denen öffentliche und private Ämter eng verquickt sind.
Auch die regierende afrikanische 'Klientel' kommt in den Genuß solcher Extraprofite aus undurchsichtigen und breit gestreuten Hilfszahlungen. Französische Zeitungen behaupten sogar, daß ein Teil dieser Zuschüsse nach Frankreich zurückfließt und dort die Kassen mancher politischer Parteien füllt.
Die Kosten der CFA-Zone können anhand der Entwicklung der Hilfszahlungen abgeschätzt werden. Hier hat Afrika südlich der Sahara für die französischen Regierungen stets eine Vorrangstellung eingenommen. Die Region hat in den Jahren 1970-71 47,5 Prozent der bilateralen französischen Entwicklungshilfe erhalten, 1980-81 waren es 48,7 Prozent und 1993-94 55,6 Prozent. Die Vorzugsbehandlung der CFA-Zone ist noch auffälliger. Die bilaterale Entwicklungshilfe für die CFA-Zone hat sich in den Jahren 1980 bis 1994 vervierfacht und ist von rund 3 Millarden auf 12 Milliarden französische Franc gestiegen. Dazu kommt noch eine erhebliche Summe aus unsicheren Kreditforderungen, für deren Verlust der französische Steuerzahler früher oder später aufkommen muß. Insgesamt werden also die mit der Franc-Zone verbundenen Vorteile von weitverzweigten Netzen von Profiteuren vereinnahmt, während die Kosten sozialisiert werden.
Welche Auswirkung hat nun die CFA-Zone auf die Entwicklung ihrer Mitgliedsländer? Von der Entlassung dieser Länder in die Unabhängigkeit bis in die Mitte der achtziger Jahre galt die CFA-Zone häufig als eine Insel relativen Wohlstands auf einem von chronischer Instabilität geprägten Kontinent. Damals erzielten die Mitgliedsländer der Zone in bezug auf Wirtschaftswachstum, Inflation, Verwaltung der öffentlichen Finanzen und Außenhandel bessere Ergebnisse als die anderen Länder südlich der Sahara. Doch seit Ende der siebziger Jahre kamen diese guten Ergebnisse vor allem dank einer Überschuldung zustande, die durch eine Verkehrung der Funktionsregeln der Franc-Zone ermöglicht wurde.
Der Boom erwies sich als Seifenblase
Mit den beiden Ölpreiskrisen sind zunächst die Preise für die Hauptexportgüter der afrikanischen Länder stark gestiegen. Die Zunahme der Exporteinnahmen wiederum führte zu einem exponentiellen Anstieg der öffentlichen Ausgaben und zu einer anarchischen Entwicklung der öffentlichen Unternehmen. Ab Anfang der achtziger Jahre war die CFA-Zone dann einer ganzen Reihe von äußeren Schocks ausgesetzt: dem Umschwung auf den internationalen Rohstoffmärkten, der Verschlechterung der Preisverhältnisse zwischen Importen und Exporten sowie steigenden Zinsen. Die Regierungen traten daraufhin die Flucht nach vorn an und umgingen die Regeln der Franc-Zone — vor allem diejenigen, die darauf zielten, Vorschüsse der Zentralbanken an die Staatskassen zu beschränken. Sie griffen im Innem auf finanzielle Notlösungen zurück, die zu einer Finanz- und Bankenkrise führten. Gleichzeitig verschuldeten sie sich im Ausland; die Wechselkursgarantie, die sich aus der Zugehörigkeit zur Franc-Zone ergab, förderte dies noch.
Diese Krise hat sich seit 1985 verschärft. Strukturanpassungsprogramme wurden insbesondere durch zweierlei behindert: Durch den festen Wechselkurs zwischen dem Franc CFA und dem französischen Franc, der damals als unveränderlich galt, und durch Frankreichs Politik der starken Währung, die eine Wertsteigerung des Franc und damit auch des Franc CFA gegenüber dem Dollar mit sich brachte. Die von Paris empfohlene Politik des knappen Geldes, die an die Situation in Afrika besser angepaßt und weniger rigoros sein sollte als die Programme des Internationalen Währungsfonds (IWF), führten die betroffenen afrikanischen Regierungen aber nur ohne Begeisterung durch. Sie scheiterte und führte Anfang der neunziger Jahre zum Rückzug der internationalen Finanzinstitute; sie gaben den Ländern der Zone keine Kredite mehr. Die CFA-Zone wurde dadurch für Frankreich zu einer zu schweren Last, zumal die Konjunktur bestimmt war durch die im Maastricht-Vertrag niedergelegten Konvergenzkriterien. Die französische Regierung sah sich daher veranlaßt, ihre Politik gegenüber der Franc-Zone zu überdenken.
Erst die sogenannte Doktrin von Abidjan im September 1993 hat hier Veränderungen auf den Weg gebracht: Der damalige Premierminister Edouard Balladur machte die nicht projektgebundene Hilfe Frankreichs davon abhängig, daß die Empfängerländer Abkommen mit dem IWF eingingen. Frankreich akzeptierte damit, daß es die Vormundschaft über seine Einflußzone mit dem IWF und der Weltbank teilen mußte, und machte den Weg frei für die Abwertung des CFA-Franc. Den unvermeidlichen Beschluß, diesen um 50 Prozent und den komorischen Franken um 33 Prozent abzuwerten, trafen die Staats- und Regierungschefs der afrikanischen Länder der Franc-Zone am 12. Januar 1994 in Dakar.
Die Rolle der Großmacht ist zu teuer geworden
Das hatte neben der wirtschaftlichen auch eine politische Bedeutung. Einerseits hat Frankreich endlich zugegeben, daß es nicht mehr die finanziellen Mittel für seine bisherige Afrikapolitik hat. So gesehen haben die Weltbank und der IWF ihre Eingriffe in Frankreichs Einflußzone gegen dessen Wunsch durchgesetzt. Und nun benutzt Paris insbesondere die Entwicklungspolitik der Europäischen Union (EU) als Finanzhebel für seine Politik der Wiedereroberung seines Einflußfelds in Afrika. Wohl aus diesem Grund hat Frankreich seine Beiträge zum achten Europäischen Entwicklungsfonds erheblich ausgeweitet, während die meisten anderen Mitgliedstaaten der EU ihren Beitrag begrenzt oder verringert haben.
Andererseits nutzen die Vereinigten Staaten die Entwicklung aus, um in Afrika wie anderswo auf der Welt ihre Expansionsstrategie zu möglichst geringen Kosten voranzutreiben. Dabei geht es ihnen darum, so weit wie möglich die Mittel etwa des IWF und Europas einzusetzen, um unter dem Deckmantel ihrer — seit 1990 unumstrittenen — politischen, wirtschaftlichen und militärischen Führerschaft eine globale Strategie zu verfolgen. Die afrikanischen Länder schließlich haben sich darauf eingestellt, daß der 'große französische Bruder' in Afrika nicht mehr allgegenwärtig ist. Ihre unverantwortliche Politik und ihre Verwaltungsfehier können sie nicht mehr unter dem französischen Schutzschirm verstecken. Deshalb sehen viele Afrikaner das Vordringen der Vereinigten Staaten in die Reservate der alten Kolonisatoren nicht ungern.
Ein Erfolg mit Schattenseiten
Über drei Jahre nach der Änderung der Wechselkurse schält sich unter den betroffenen Regierungen sowie 'liberalen' Volkswirtschaftlem ein Konsens über den Erfolg dieser Maßnahme heraus: Wenn man den offiziellen Zahlen glauben kann, hat sich die volkswirtschaftliche Lage der afrikanischen Staaten unbestreitbar verbessert. Das Wirtschaftswachstum ist wieder in Gang gekommen. Das Sozialprodukt ist inflationsbereinigt in der westafrikanischen Währungsunion 1994 um 2,6 Prozent, 1995 um 5,8 Prozent und nach Schätzungen 1996 um 6 Prozent gewachsen; in der zentralafrikanischen Währungsunion lauten die entsprechenden Zahlen -0,4, 3,1 und 5,5 Prozent. Die Staatsdefizite scheinen unter Kontrolle, und in der Außenhandelsbilanz gibt es jetzt einen Überschuß.
Diese verheißungsvollen Ergebnisse haben jedoch eine Reihe von Schattenseiten. Zum einen scheint es, daß die wirtschaftlichen Erfolge weitgehend auf ein günstiges intemationales Umfeld zurückzuführen sind, insbesondere auf stabile Preise der Hauptexportgüter der Franc-Zone und auf eine ungewöhnliche Mobilisierung von Krediten. Die Länder sind also weiter von äußeren Einflüssen abhängig; dies ist eine Gefahr im Falle neuer extemer Schocks. Zum anderen sind die Erfolge von Land zu Land verschieden. Wenn sie noch stärker auseinandergehen, werden die zentrifugalen Kräfte in den beiden Währungsunionen zunehmen.
Schließlich hat die Abwertung eine Umverteilung der Einkommen zugunsten ländlicher Gebiete mit sich gebracht und zu einer Verarmung der benachteiligten städtischen Bevölkerung geführt. Eine Erhöhung der Lebensmittelpreise könnte das brüchige soziale Gleichgewicht der afrikanischen Ballungsräume gefährden. Zudem sind die öffentlichen und sozialen Dienste aufgrund der Einschränkungen des Staatshaushalts so schlecht wie nie, obwohl Frankreich und der IWF 'Sicherheitsnetze' geschaffen haben - Fonds, met denen die Folgen der Strukturapassung gemildert werden sollen.
Keine Folgen für den Euro
Wie wird sich die Schaffung einder einheitlichen europäischen Währung auf die CFA-Zone auswirken? Sie stellt das System der Zone nicht in Frage. Juristisch gesehen widersprechen die Abkommen zwischen Frankreich und den Mitgliedstaaten der CFA-Zone nicht den europäischen Verpflichtungen Frankreichs. Auch unter Währungsgesichtspunkten stellen die keinerlei Problem dar. Denn die mit den Operationskonten beim französischen Staates und haben keinen Einfluß auf dessen Beziehungen zur Zentralbank - sei es eine nationale oder europäische. Die einzige bedeutende Änderung wäre, daß der Kurs des Franc CFA gegenüber dem Euro festgelegt würde.
Man könnte sich sogar vorstellen, daß das französische Schatzambt eine Art Verbindungsglied zwischen der Franc-Zone und Europa bildet. Den meisten Partnern Frankreichs widerstrebt es allerdings, eine Zone zu unterstützen, die als koloniales Überbleibsel oder als Reservat der frühheren Kolonialmacht gilt. Dennoch könnte eine euro-afrikanische Währungszone den Grundstock für eine Zusammenarbeit in der Zeit nach Lomé bilden. Ein solches System könnte schließlich sämtliche AKP-Länder aufnehmen.
Eine Euro-Währungszone unter Einschluß der Franc-Zone und aller AKP-Länder wäre für diese Länder sicherlich ein Stabilitätsfaktor. Eine solche Zone würde es auch ermöglichen, gegen die amerikanische Strategie der 'Dollarisierung' anzugehen, die insbesondere in Afrika praktiziert wird. Langfristig könnte sich ein solcher Schritt für Europa jedoch als teuer erweisen - nämlich dann, wenn die starke Anfälligkeit der afrikanischen Länder und der AKP-Staaten im allgemeinen für aüßere Schocks offenkundig wird.
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Updated on September 7, 1998
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